最高人民法院發布耕地保護典型行政案例

耕地是我國最為寶貴的資源,耕地保護是關系14億人吃飯的大事,事關國家安全,絕不能有閃失。當前,我國經濟發展進入新常態,新型工業化、城鎮化建設深入推進,耕地后備資源不斷減少,耕地保護面臨多重壓力。近年來,黨中央、國務院不斷做出決策部署,各地區各有關部門積極采取措施,強化主體責任,嚴守耕地紅線,耕地保護工作取得顯著成效。今年以來,習近平總書記就耕地保護問題多次作出重要批示,全國農村亂占耕地建房問題整治工作也已拉開帷幕。為進一步加強各級行政機關和廣大人民群眾對耕地保護極端重要性的認識,切實把思想認識和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來,堅決遏制農村亂占耕地行為,近日,最高人民法院從全國法院范圍內收集、整理了8件近年來審結的涉耕地保護的典型案例,該批案例從依法治理耕地“非農化”“非糧化”問題、土地復墾主體責任、行政機關未取得審批手續強占農民承包地的賠償方式、耕地保護公益訴訟、基本農田的特殊保護、違法占地行為的行政處罰追訴時效、查處不同類型非法建筑所應適用的法律依據等方面對耕地保護相關法律規范的適用進行了闡釋。表明了人民法院對亂占耕地行為“零容忍”的態度和立場,體現了人民法院依法保護國家耕地紅線的責任和使命。


耕地保護典型行政案例

一、孫某訴西安市國土資源局土地行政處罰案

基本案情

2018年4月5日,孫某在未取得相關行政主管部門批準的情況下在其租賃同村村民承包地上建設鋼構大棚及其輔助設施,占用基本農田保護區范圍土地3.96畝,用于苗木花卉種植。西安市國土資源局(以下簡稱西安市國土局)于2018年4月8日對孫某涉嫌非法用地違法行為立案查處,向孫某及證人孫某某進行了調查詢問,孫某及孫某某均承認孫某占用村民的承包地進行建設鋼構大棚的事實。同年5月28日,西安市國土局向孫某分別作出并送達了土地行政處罰告知書和聽證告知書,孫某在規定的期限內未向被告提出陳述、申辯及聽證申請。西安市國土局作出了市國土監字(2018)9-102號《土地行政處罰決定書》,認定:2018年4月5日,孫某未經批準占用細柳街辦孫家灣村土地3.96畝建鋼構大棚。經核查長安區細柳街辦土地利用總體規劃圖(2006-2020年),該宗土地性質為基本農田,現狀為耕地。截止調查之日,長60米寬33米陽光大棚已基本建成,長23米寬10米房屋地基及鋼構已建成。此行為違反了《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱土地管理法)第四十三條、第五十九條規定,該行為屬于土地違法行為。依據土地管理法第七十六條、第八十三條,《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條,《中華人民共和國行政復議法》第二十一條,《中華人民共和國行政強制法》第五十三條及《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條之規定,決定處罰如下:一、限接到本處罰決定書之日起15日內,自行拆除非法占用3.96畝土地上新建鋼構大棚及其他設施,恢復土地原狀;二、對非法占地3.96畝合計2640平方米處以每平方米29元罰款,共計76560元。孫某不服,訴至法院,請求撤銷該處罰決定第一項處罰內容。

裁判結果

西安鐵路運輸法院一審認為,土地管理法第四十三條規定,任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。本案中,孫某未經批準在租賃的集體所有的土地上建設鋼構大棚及其他設施,不符合上述法律的規定;同時根據孫某的陳述及證人孫某某證言,結合長安區細柳街辦土地總體規劃圖(2006-2020年),可以證明孫某建設鋼構大棚及其他設施占用土地的性質為基本農田。根據《基本農田保護條例》第十七條第二款規定,禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。孫某占用基本農田建設鋼構大棚用于苗木花卉種植的行為,不符合該條例的規定。西安市國土局作出的市國土監字(2018)9-102號土地行政處罰決定書證據確鑿,適用法律法規正確,符合法定程序。遂判決駁回孫某的訴訟請求。判決作出后,雙方當事人均未提出上訴。

典型意義

土地管理法和《基本農田保護條例》明確規定,國家實行永久基本農田保護制度。永久基本農田經依法劃定后,任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。但實踐中,利用基本農田發展非糧產業的現象在一些地方普遍存在,耕地“非糧化”問題突出。本案就是一起典型的未經批準在基本農田上進行施工建設,用于苗木花卉種植,并被行政機關依法處罰的案例。本案中,行政機關注重規范執法,在訴訟過程中提交了完整的證據,使相對人息訴服判,較為徹底地化解了行政爭議,取得良好的政治、社會和法律效果。

二、河南省公路工程局集團有限公司訴西平縣國土資源局土地復墾協議案

基本案情

2013年10月1日,西平縣產業區翟莊居委會與西平縣龍沙養殖設備有限公司(股東為焦某某、楊某某)簽訂土地租賃合同一份,合同約定龍沙養殖設備有限公司租賃翟莊居委會原西上公路南鄰土地(一般耕地)70畝,租賃期限30年,用于興建高效生態農業養殖和工業商業及加工辦公生活等所需的配套設施的建設。2014年7月8日,焦某某、楊某某與河南省公路工程局集團有限公司(以下簡稱河南公路工程公司)簽訂《場院租賃協議》一份,按照該協議約定:焦某某、楊某某將其租賃的上述宗地轉租給河南公路工程公司作為該公司工程建設臨時辦公和生產用地;租賃期限從2014年7月8日至2016年7月7日。西平縣國土資源局(以下簡稱西平縣國土局)發現河南公路工程公司未經批準擅自租用農用地用于生產建設的行為后,進行監督管理,但鑒于河南公路工程公司用地已成事實,為確保生產建設活動結束后,恢復土地原有用途,西平縣國土局與河南公路工程公司分別于2014年10月21日及2015年3月30日,簽訂《土地復墾協議書》兩份,合同約定:河南公路工程公司必須按法律、法規及政策制定所使用的土地65畝的復墾方案,并按復墾方案保質保量進行復墾,河南公路工程公司向西平縣國土局繳納復墾保證金45.5萬元,西平縣國土局收取的復墾保證金全部用于土地復墾,河南公路工程公司按照復墾方案進行復墾的,西平縣國土局驗收合格后,所繳納的保證金執行監管協議退款方式;河南公路工程公司未按照復墾方案進行復墾或復墾達不到要求的,復墾保證金沒收后全部用于土地復墾等。河南公路工程公司與焦某某、楊某某場地租賃期滿后,河南公路工程公司將自己建造的房屋及其他附著物有償轉讓給了焦某某,未對所使用的土地進行復墾。2016年5月23日,焦某某以西平縣統領新能源有限公司名義又將該塊土地與中鐵七局集團第四工程有限公司簽訂場地租用合同一份,中鐵七局集團第四工程有限公司繼續租用該宗地用于工程施工,租賃期限從2016年5月23日至2018年5月22日。西平縣國土局發現該塊土地又被中鐵七局集團第四工程有限公司租用并用于工程施工活動后,于2016年12月2日與第三人中鐵七局集團第四工程有限公司簽訂《土地復墾協議書》,并收取中鐵七局土地復墾保證金40.2萬元。河南公路工程公司與焦某某、楊某某約定的租期到期后,焦某某、楊某某將土地另行租賃給中鐵七局集團有限公司鄭州市工程四公司,河南公路工程公司認為已無法再對已繳納復墾保證金的土地進行復墾,現應由中鐵七局集團有限公司鄭州市工程四公司繳納相應的復墾保證金,遂提起本案訴訟,要求判令西平縣國土局退還河南公路工程公司繳納的復墾保證金45.5萬元。

裁判結果

河南省西平縣人民法院一審判決駁回河南公路工程公司的訴訟請求。河南公路工程公司不服提起上訴。

河南省駐馬店市中級人民法院二審認為,根據國務院《土地復墾條例》第三條之規定,生產建設活動毀損的土地,按照“誰損毀,誰復墾”的原則,由生產建設單位或者個人負責復墾。且根據河南公路工程公司與西平縣國土局簽訂的《土地復墾協議書》,河南公路工程公司占壓毀損土地負有按照復墾方案進行復墾的義務,按照協議約定,河南公路工程公司未按照復墾方案進行復墾或者復墾達不到要求的,其所繳納的復墾保證金沒收后全部用于土地復墾。河南公路工程公司在建設工程完工后,未依照《土地復墾協議書》履行土地復墾義務,又將其生產建設活動中建造的地上附著物有償轉讓。中鐵七局集團有限公司第四工程有限公司與西平縣國土局簽訂《土地復墾協議書》是對其所租用土地另毀損部分所繳納的土地復墾保證金,與本案不是同一法律關系。河南公路工程公司請求退還土地復墾保證金并要求中鐵七局集團有限公司第四工程有限公司退出使用土地或者繳納土地復墾保證金沒有依據,其上訴理由不成立。遂判決駁回上訴,維持原判。

典型意義

本案明確了原用地單位使用土地完畢后,其他單位繼續使用土地的,在原用地單位未依據土地復墾協議或土地復墾方案履行土地復墾義務或土地復墾不達標的情況下,不得免除其土地復墾責任,從而體現了“誰毀損,誰復墾”的原則,從土地復墾角度體現了對耕地的嚴格保護。

三、楊某1等人訴淇縣人民政府、淇縣朝歌街道辦事處、淇縣朝歌街道辦事處南楊莊村村民委員會違法占地及行政賠償案

基本案情

楊某1以家庭承包的方式承包了淇縣朝歌街道辦事處南楊莊村村民委員會(以下簡稱南楊莊村委會)集體土地10.06畝(含7.51畝和2.55畝兩個地塊),并依法取得農村土地承包經營權證,楊某2、楊某3、馮某某均系該農戶家庭成員。2016年9月30日,楊某1將其承包的土地租賃給楊某4耕種,租賃期限為三年。2018年7月20日,淇縣人民政府委托淇縣朝歌街道辦事處(以下簡稱朝歌辦事處)、南楊莊村委會將楊某4耕種土地上的莊稼予以清除,其中證載土地面積7.51畝。截至一審法院開庭之日,涉案土地處于閑置狀態。楊某1、楊某2、楊某3、馮某某、楊某4提起本案訴訟,請求:1. 確認被告2018年7月20日強制清除原告承包地上莊稼及強制占有原告承包地的行為違法;2.責令被告返還涉案土地;3.責令被告賠償原告各項經濟損失101000元,并采取相應的補救措施。

裁判結果

河南省鶴壁市中級人民法院一審認為,(一)本案中,楊某1、楊某2、楊某3、馮某某系土地承包經營權人,依法享有涉案承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利。楊某4系土地承租人,依約享有對涉案承包地的使用權。楊某1等五人認為三被告違法占用土地的行為直接侵害了其合法權益,符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款、《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第四條規定,具備提起本案訴訟的原告主體資格。

(二)淇縣人民政府委托相關單位強制占用涉案承包地并清除地上莊稼,但未提供能夠證明其行為合法性的證據、依據,其辯稱“相關手續正處于報批階段”,違反《中華人民共和國土地管理法》第四十三條至第四十六條的規定。同時三被告均認可,朝歌辦事處和南楊莊村委會是接受了淇縣人民政府的工作安排而實施了強制行為,根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款的規定,應視為接受了淇縣人民政府的委托,法律責任應由淇縣人民政府承擔。故朝歌辦事處、南楊莊村委會不是本案適格被告。對五原告請求確認淇縣人民政府2018年7月20日強制清除涉案承包地上莊稼及強制占用土地的行為違法的訴訟請求,予以支持。

(三)淇縣人民政府違法占地并強制清除地上莊稼,給五原告造成了財產損失,根據《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱國家賠償法)第四條的規定,五原告依法享有取得行政賠償的權利。五原告主張的損失包括:被毀莊稼損失、停產損失、由被告恢復耕地播種條件或賠償復耕土地費用、維權的誤工費、差旅費、律師費等其他損失,對其主張的合理部分,予以支持,具體項目如下:
1.被毀莊稼當季及下季損失。由于莊稼已被清除,不具備返還或恢復原狀的條件,根據國家賠償法第三十六條第四項、第八項規定,應當返還的財產滅失的,給付相應的賠償金。(1)關于賠償標準,五原告未提供被毀莊稼市場價值的證據,故一審法院參照《鶴壁市人民政府關于調整鶴壁市國家建設征收土地地上附著物補償標準和青苗補償標準的通知》(鶴政〔2018〕7號)中水澆地青苗補償標準,確定每年2800元/畝為本案的賠償標準。因該標準是對一畝地一年的青苗補償數額,已經包含當季和下季,故對五原告另行請求被告賠償下半年小麥無法耕種的停產損失的主張,不予支持。(2)關于賠償畝數,原、被告雙方均認可被實施行政強制的承包地證載面積為7.51畝,予以確認。五原告主張開荒土地3畝也應計算在內,但未經依法批準開墾未利用土地的行為,違反我國土地管理相關法律法規,故對五原告請求關于開荒土地部分的損失,不予支持。綜上,淇縣人民政府應當賠償五原告經濟損失為2800元/畝×7.51畝=21028元。
2.將土地恢復至能夠耕種的狀態并予以返還。國家賠償法第三十二條規定,能夠返還財產或者恢復原狀的,予以返還財產或者恢復原狀。對于本案中被強占的土地,應優先適用返還財產或恢復原狀,而非賠償復耕費用。故對五原告請求被告將土地恢復至能夠耕種的狀態并予以返還的訴訟請求,予以支持。
3.關于其他損失。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款的規定,五原告應當就其主張的誤工費、差旅費、律師費等損失提供證據。這些損失的證據應當由原告掌握,不屬于“因被告的原因導致原告無法舉證的”情形,原告未能提供證據,應承擔舉證不能的法律后果。故對五原告主張被告賠償其他損失的訴訟請求不予支持。

綜上,判決:一、確認淇縣人民政府2018年7月20日強制清除原告7.51畝承包地上莊稼及強制占用該土地的行為違法;二、淇縣人民政府于本判決生效之日起三十日內賠償原告財產損失21028元;三、淇縣人民政府于本判決生效之日起三十日內將7.51畝承包地恢復至能夠耕種的狀態并返還給原告;四、駁回原告的其他訴訟請求。
判決作出后,雙方當事人均未提出上訴,目前已執行完畢。

典型意義

本案是一起行政機關未取得審批手續強制占用農民承包地并清除地上農作物,侵犯農民土地承包經營權的典型案例。根據相關法律規定,國家基于公共利益需要,可以對集體土地實施征收,但必須遵循嚴格的土地征收與補償程序。實踐中,部分行政機關為加快工作進度,在沒有合法征地手續的情況下強行摧毀農民耕地上的農作物,屬于違法行為。對于因強占土地引起的賠償問題,本案明確了在具備恢復原狀條件的情況下,應當優先適用恢復原狀的判決方式,將土地恢復至能夠耕種的狀態并予以返還的原則,對于從根本上保護耕地,具有積極的借鑒意義。

四、公益訴訟起訴人榮縣人民檢察院訴榮縣自然資源和規劃局怠于履行土地行政監管職責案

基本案情

2014年下半年,榮縣鴻康農業有限公司(以下簡稱鴻康公司)負責人謝某某通過租賃方式流轉榮縣旭陽鎮石碓窩村第1、2、9組的27.738畝土地,約定用途為種植、養殖業及農業經濟開發。2015年3月,鴻康公司以該宗地坡坎大,不利于花卉苗木種植為由,申請在該宗地傾倒土石方進行土地填平整治,所在村組、旭陽鎮人民政府、榮縣自然資源和規劃局等予以審批同意。榮縣自然資源和規劃局就傾倒土石方予以選址會審并收取鴻康公司復墾保證金1.732萬元。鴻康公司在流轉土地上傾倒建筑渣土,未按照申請的時間和范圍平整土地用于種養殖業和農業經濟開發。

2017年4月,榮縣旭陽國土資源中心所在巡查中發現該公司涉嫌超范圍傾倒棄土、壓占土地,并現場口頭通知鴻康公司對超范圍部分復耕,對存在的安全隱患進行整治。同年12月18日,榮縣自然資源和規劃局對鴻康公司未經批準修建構筑物,作出《責令停止違法行為通知書》(榮國土資?!?017〕196號),鴻康公司停止修建。

針對鴻康公司長時間存在的傾倒城市建筑棄土、非法壓占土地的行為,榮縣人民檢察院經立案調查,于2018年5月8日向榮縣自然資源和規劃局發出(榮檢行建〔2018〕03號)檢察建議:1.對謝某某違反土地管理法規的行為依法作出行政處罰;2.責令謝某某按照國家有關規定負責將破壞的耕地復墾;如其沒有條件復墾或者復墾不符合要求的,應當責令其足額繳納土地復墾費,并將該費用專項用于其破壞的耕地復墾;3.對謝某某修復耕地、復墾的情況進行檢查、督促,確保整改到位。

榮縣自然資源和規劃局收到檢察建議書后,于當月18日對鴻康公司的違法行為啟動立案調查。同年6月12日,向鴻康公司發出《責令改正違法行為通知書》(榮國土資改〔2018〕02號),責令該公司自收到通知之日起60日內,對壓占的土地按要求進行土地復墾,該公司于當日向榮縣自然資源和規劃局提交書面承諾。6月16日,鴻康公司自行編制復墾方案,并按方案開始對該宗地進行土地整理(復墾)。6月25日,榮縣自然資源和規劃局組織旭陽鎮政府、縣農牧業局、縣城管局、縣環保局對鴻康公司土地整理(復墾)進度進行現場檢查,指出了存在的問題。同年7月,鴻康公司重新編制復墾方案(內容含填充土石方等)并報榮縣自然資源和規劃局,鴻康公司遂采用繼續傾倒建筑棄土填充的方式對該宗地進行土地整理(復墾),導致壓占土地面積進一步明顯增加。11月27日,榮縣自然資源和規劃局對鴻康公司在土地復墾中,超高超范圍傾倒城市建筑棄土、弄虛作假的行為處以罰款3萬元并執行到位。此外,鴻康公司非法傾倒建筑棄土的位置附近共有3組國防光纜(空中1組,地下2組)通過,鴻康公司傾倒建筑棄土對國防光纜造成經濟損失和通信危害。

榮縣自然資源和規劃局針對鴻康公司在土地復墾中弄虛作假的情況,組織農業、城管等相關部門再次會商,由四川省地礦局化探隊技術人員于2018年11月按照相關標準重新編制土地整理(復墾)方案,旭陽鎮石碓窩村民委員會和鴻康公司共同委托具備資質的土地整理(復墾)單位按照方案開展復墾工作。榮縣自然資源和規劃局對于履行土地監管職責的情況,分別于2018年7月5日、12月7日,向榮縣人民檢察院進行書面回復。

2019年2月22日,經鴻康公司申請,由榮縣自然資源和規劃局邀請縣農牧業局、縣水務局、縣林業局專業人員組成土地整理(復墾)工作驗收專家組,會同縣城管局、旭陽鎮政府、石碓窩村組干部、社員代表進行現場驗收,結論為按復墾方案的建設內容基本完成,并對邊坡完善排灌溝渠、修筑土埂、清撿塊石、提高土壤質量等提出了進一步完善復墾工作的建議意見。榮縣自然資源和規劃局將驗收情況向一審法院和榮縣人民檢察院書面報送。4月14日,四川川法環境損害司法鑒定所受榮縣人民檢察院委托,組織專家開展現場踏勘、訪談及復墾方案等資料核實,認為該復墾工程部分未達到國家土地復墾標準。

裁判結果

四川省榮縣人民法院一審認為,《中華人民共和國土地管理法》第四條規定“國家實行土地用途管制制度”,第三十七條規定“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”,第四十二條規定“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞,用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾;沒有條件復墾或者復墾不符合要求的,應當繳納土地復墾費,專項用于土地復墾”,《土地復墾條例》第十八條規定“土地復墾義務人不復墾,或者復墾驗收中經整改仍不合格的,應當繳納土地復墾費,由有關國土資源主管部門代為組織復墾”。鴻康公司及負責人謝某某以發展種植、養殖業及農業經濟開發之名流轉榮縣旭陽鎮石碓窩村第1、2、9組的約27畝農用地,但長達數年未實際用于農業經營,而是違規傾倒建筑渣土謀利并壓占農村土地,榮縣自然資源和規劃局應當依法履行土地違法行為查處和土地復墾的監管職責,但對鴻康公司的違法行為未及時、有效地進行制止和處罰,致使被壓占的土地長期處于荒蕪狀態,違背農業用途,導致國家土地資源遭到破壞,并危害國防通信安全。榮縣自然資源和規劃局在收到檢察建議后,雖履行了一定職責,但由于履行監管職責不力致使鴻康公司繼續傾倒建筑棄土填充的復墾方案得以實施,使公益損害進一步擴大。公益訴訟起訴人請求判決確認榮縣自然資源和規劃局對鴻康公司非法壓占土地行為未完全履行土地監督管理職責違法,應予支持。

一審法院受理公益訴訟后,榮縣自然資源和規劃局加大對鴻康公司土地復墾的監管力度,并于2019年2月22日組織有關專業人員、相關部門、基層組織,對復墾情況進行現場驗收。參考驗收情況和有關專家意見,均提出本案土地復墾中還需對邊坡完善排灌溝渠、修筑土埂、清撿塊石、提高土壤質量等要求。這仍需榮縣自然資源和規劃局加強后續監督管理,使案涉土地的利用符合農用地性質。公益訴訟起訴人請求判令榮縣自然資源和規劃局依法履行對鴻康公司非法壓占土地的后續復墾工作的監督管理職責,應予支持。據此,判決:
一、確認榮縣自然資源和規劃局對榮縣鴻康農業有限公司土地違法行為怠于履行監督管理職責的行為違法;
二、責令榮縣自然資源和規劃局在本判決生效后90日內對本案所涉土地后續復墾事項依法履行職責。
一審判決作出后,雙方當事人均未提出上訴。榮縣自然資源和規劃局在判決期限內督促相關企業,履行了復墾義務,并經驗收合格。本案所涉土地已恢復農業耕種,得到當地干部群眾好評,實現了良好的辦案效果。

典型意義

2017年修正的行政訴訟法確立了行政公益訴訟制度,人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。本案中,主管行政機關雖對土地違法行為履行了一定監督管理職責,但未全面依法履職,致使環境公益仍然遭受侵害。人民檢察院依法充分發揮法律監督職能作用,促進依法行政、嚴格執法,充分體現了行政公益訴訟在依法監督行政執法、制止及恢復被破壞耕地方面的積極意義。此外,本案辦理中,法檢兩長直接參加開庭,亦體現出各方對于充分保護和利用土地資源、推進生態文明建設的重視。


五、袁某某訴貴州省仁懷市綜合執法局撤銷行政處罰案

基本案情

2016年,本案當事人袁某某未經批準,擅自在貴州省仁懷市九倉鎮白果寺村白果寺組占用基本農田修建房屋進行黑豚養殖。2016年12月19日,九倉鎮村鎮建設服務中心向袁某某發送《違章建筑停建通知書》,要求袁某某立即停止修建,袁某某拒絕簽收。2017年2月8日,仁懷市綜合行政執法局九倉分局向袁某某發送《違章建筑責令整改通知書》,要求袁某某于2017年2月15日前自行將規劃區內的違章建筑物拆除。2017年10月24日,仁懷市綜合行政執法局九倉分局向袁某某發送《調查詢問通知書》,要求袁某某攜帶相關材料于2017年10月26日12時到九倉執法分局辦公室接受調查詢問。2018年4月10日,仁懷市綜合行政執法局向袁某某發送仁綜執(土)罰告字〔2018〕第17-003號《行政處罰事先告知書》,告知袁某某擬拆除其在違法占用土地上新建的房屋,恢復土地原狀,告知其有權在3日內申請聽證,袁某某拒絕簽收。2018年4月16日,仁懷市綜合行政執法局作出仁綜執(土)罰字〔2018〕第17-003行政處罰決定,責令袁某某限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀。2018年4月20日,仁懷市綜合行政執法局認為其作出仁綜執(土)罰字〔2018〕第17-003行政處罰決定過程中,錯誤適用《中華人民共和國土地管理法》,處罰決定存在瑕疵,本著有錯必究的原則,決定撤銷前述行政處罰決定。2018年5月7日,仁懷市綜合行政執法局向袁某某發放行政處罰事先告知書。要求袁某某在2018年5月20日前拆除在違法占用基本農田上新建的房屋和其他設施,恢復原種植條件和處違法占用基本農田耕地開墾費每平方米30元的罰款共計18067.2元,并在收到告知書之日起三日內有提出聽證的權利。但袁某某沒有履行行政處罰事先告知書的內容,亦未申請聽證。2018年5月14日,仁懷市綜合行政執法局以袁某某違反了《基本農田保護條例》第三十三條的規定。對袁某某作出仁綜執(土)罰字〔2018〕第17-004號《行政處罰決定書》(以下簡稱被訴處罰決定書):1.限期2018年5月20日前拆除在違法占用基本農田上新建的房屋和其他設施,恢復原種植條件;2.處違法占用基本農田耕地開墾費每平方米30元的罰款共計18067.2元的處罰。袁某某不服提起本案訴訟,請求撤銷被訴處罰決定書。

裁判結果

貴州省習水縣人民法院一審認為,本案中,袁某某修建房屋占用基本農田,破壞基本農田種植條件,且未獲得相關職能部門的審批,違反了法律法規的規定,仁懷市綜合執法局作為適格的執法主體,有權對行政相對人的違法行為作出調查處理,在調查事實成立后作出的行政處罰決定事實清楚,證據充分,程序合法。遂判決駁回袁某某的訴訟請求。

貴州省遵義市中級人民法院二審認為,行政機關認定袁某某所建建筑物位于基本農田保護區內,事實清楚。袁某某未經有權機關批準,違法占用基本農田修建建筑物,客觀上破壞了基本農田種植條件,其行為違反了《基本農田保護條例》第三十三條之規定。仁懷市綜合執法局作為適格的執法主體,有權對行政相對人的違法行為作出調查處理,且該局在對袁某某進行處罰前,依照法定程序調查案件事實,對相關知情人員進行詢問,前往現場勘驗,依法告知袁某某有申請聽證的權利,結合袁某某的違法行為和情節,根據《基本農田保護條例》第三十三條的規定,并按照貴州省人民政府辦公廳黔府辦發〔2000〕87號文件有關開墾費標準的規定,對袁某某作出被訴處罰決定,程序合法、處罰適當,遂判決駁回上訴,維持原判決。

典型意義

與普通農業用地不同,基本農田是國家重點保護的耕地種類,未經批準,在基本農田保護區內修建屬于農業設施的養殖用房同樣是違反《基本農田保護條例》規定的行為,應按照《基本農田保護條例》第三十三條予以處理。本案對于農業生產設施用地的選擇,具有很好的警示引導作用,有利于促進基本農田的保護。此外,本案中行政機關主動撤銷有瑕疵的行政處罰決定,改正相關錯誤,也值得肯定。


六、沈某某訴貴州省黃平縣自然資源局撤銷行政處罰案

基本案情

本案當事人沈某某未經批準于2013年9月擅自占用貴州省黃平縣舊州鎮平西壩村何家一組耕地436.38平方米修建房屋用于經營梅樂山莊農家樂。2019年8月5日,貴州省黃平縣自然資源局(以下簡稱黃平縣自然資源局)執法人員對沈某某涉嫌違法占地建房現場進行核查,發現該違法行為,隨即進行立案調查,依程序收集、固定相關證據,經集體討論后,于2019年8月14日作出黃自然資執告(2019)23號《行政處罰告知書》,告知沈某某的違法事實、處罰依據及如對擬作出的行政處罰有異議,享有陳述、申辯及要求聽證的權利,責令沈某某改正違法行為。2019年8月14日沈某某向黃平縣自然資源局申請舉行聽證會,黃平縣自然資源局依沈某某的申請于2019年8月20日舉行聽證會,經對沈某某在聽證會中提出意見不予采納后,黃平縣自然資源局于2019年8月23日作出黃自然資執罰(2019)23號《行政處罰決定書》,責令沈某某退還非法占用的黃平縣舊州鎮平西壩村耕地436.38平方米,限期拆除在非法占用的土地上修建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀,并送達沈某某。沈某某不服,提起本案訴訟。沈某某訴稱,其對涉案建筑物管理使用已長達6年之久,黃平縣自然資源局在此期間從未對其下達任何處罰決定書,現今的處罰決定已經超過行政處罰追訴時效。

裁判結果

貴州省鎮遠縣人民法院一審認為,根據《中華人民共和國土地管理法》(2004年修正)第五條第二款、第六十六條第一款和《貴州省土地管理條例》第四條第二款之規定精神,黃平縣自然資源局具有對其轄區內沈某某非法占用耕地建房的違法行為作出行政處罰的法定職責。根據《中華人民共和國土地管理法》(2004年修正)第七十六條之規定精神,沈某某未經批準非法占用其承包的耕地修建房屋用于經營梅樂山莊農家樂,黃平縣自然資源局依法履行了初步核查、立案調查、現場勘測及詢問調查等法定程序,告知了沈某某相應陳述、申辯及申請聽證權利,經舉行聽證會及決定不予采納聽證意見后,作出被訴處罰決定并送達,認定事實清楚,處罰結果符合法律規定,程序合法。關于建房行為已經超過行政處罰法規定的追訴時效問題,一審法院認為,根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條之規定精神,沈某某對非法占用土地的違法行為,在未恢復原狀之前,應視為具有繼續狀態。本案中,黃平縣自然資源局對沈某某的違法行為從立案到作出處罰時,沈某某非法占用耕地仍然處于繼續狀態,黃平縣自然資源局作出行政處罰的追訴時效,應根據行政處罰法第二十九條第二款的規定,從違法行為終了之日起計算,故沈某某的該訴訟意見,理由不能成立,不予采納。最終,貴州省鎮遠縣人民法院一審判決駁回沈某某的訴訟請求。一審判決作出后,當事人雙方在法定期限內未提起上訴,該一審判決現已生效。

典型意義

本案的意義在于明確了違法占地行為的行政處罰追訴時效應從違法行為終了之日起計算?!吨腥A人民共和國行政處罰法》第二十九條第一款規定“違法行為在二年內未被發現的,不再給予行政處罰。法律另有規定的除外?!睂嵺`中,有當事人誤以為行政處罰追訴時效以行為開始之日起算,認為違法行為持續兩年即超過追訴時效,不會被處罰。本案明確了《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條第二款“前款規定期限,從違法行為發生之日起計算;違法行為有連續或者繼續狀態的,從行為終了之日起計算”規定的內涵,對于促使違法占地行為人放棄僥幸心理,及時停止違法行為,恢復土地原狀保護耕地具有積極意義。

七、如皋市峰安紡織品有限公司訴江蘇省如皋市自然資源局行政處罰案

基本案情

2017年3月,本案當事人如皋市峰安紡織品有限公司(以下簡稱峰安公司)法定代表人張某某占用磨頭鎮嚴狄村7組集體土地建造磚混鋼結構廠房用于床上用品加工,該廠房非法占用的土地為828.7平方米,套合磨頭鎮土地利用總體規劃,828.7平方米均不符合鎮土地利用總體規劃,其中817.78平方米占用的為耕地,10.92平方米占用的為耕地以外的其他農用地。原如皋國土局在巡查中發現了峰安公司的違法情形,遂前往現場初查、勘測并發出責令停止土地違法行為通知。2018年3月6日,原如皋市國土資源局監察中隊建議立案查處,原如皋市國土資源局于2018年3月12日經呈批立案。2018年4月11日,原如皋市國土資源局向峰安公司發出行政處罰聽證告知書,告知了峰安公司其違法事實、擬處罰的理由和依據、享受陳述申辯和聽證的權利等。峰安公司于同日收悉后在規定期限內,未向原如皋市國土資源局提出陳述申辯和要求聽證。2018年5月2日,原如皋市國土資源局作出皋國土資罰(2018)06060701號行政處罰決定書,認為峰安公司違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條的規定,屬于非法占地,責令退還非法占用的828.7平方米的土地,限期自行拆除土地上新建的建筑物及其他設施,恢復土地原狀,并處罰款人民幣17348.1元。峰安公司不服,提起本案訴訟。峰安公司訴稱其所利用的土地是具有土地承包經營權范圍內的土地及荒廢土地,并非非法占用集體土地。

裁判結果

江蘇省南通經濟技術開發區人民法院一審認為,第一,被訴處罰決定書認定事實清楚,峰安公司占用集體土地建造廠房,屬于未經批準擅自占用。即便本案中存在土地承包經營權的流轉,流轉土地也不得改變其農業用途。第二,被訴處罰決定書適用法律準確,所作處罰合理適當。被訴處罰的作出不違背《中華人民共和國土地管理法》第七十六條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條以及《江蘇省國土資源常用行政處罰自由裁量標準》的相關規定。第三,被訴處罰決定書程序合法,不存在剝奪峰安公司陳述申辯及聽證權利的情形。遂判決駁回峰安公司的訴訟請求。

江蘇省南通市中級人民法院二審認為,峰安公司占用集體土地建造廠房,屬于未經批準擅自占用的違法事實清楚。雖然峰安公司提交了與楊某某等人簽訂的土地租用合同,以證明其用地系從他人處有償租用而來。但是,結合土地管理法及農村土地承包法的規定可見,違法用地行為侵害的是國家土地利用的分類和規劃制度,認定行為人是否存在違法用地行為,不以行為人使用的土地是否系有償流轉為判斷標準,而是看使用土地有無辦理批準手續、有無改變土地的農業用途等。峰安公司占用的土地為農用地,不符合土地利用總體規劃,如皋市自然資源局對峰安公司作出退還非法占用的土地,自行拆除建筑物及其他設施,恢復土地原狀,并處罰款的處罰,量罰適當。遂判決駁回上訴,維持原判。

典型意義

本案明確了違法占地行為的認定,并非僅以當事人是否擁有合法的土地流轉手續為準,而是要結合當事人使用土地是否依法辦理批準手續、是否改變土地的農業用途等因素。本案中,峰安公司雖主張其享有涉案土地的土地承包經營權,但其所占用土地為耕地及耕地以外的其他農用地,土地承包經營權人應按照土地的用途依法、依規使用土地,而不得擅自改變土地的農業用途。本案對于依法治理“非農化”問題,具有積極意義。


八、陳某某訴洋浦經濟開發區管理委員會城鄉建設行政強制案

基本案情

陳某某在看塘村擅自建設豬舍。2018年10月8日,洋浦經濟開發區管理委員會(以下簡稱洋浦管委會)作出《限期拆除告知書》,認定陳某某未經洋浦規劃建設行政主管部門批準,在沒有取得鄉村建設規劃許可證的情況下,在看塘村擅自建設440.56平方米構筑物,擬作出限期拆除該構筑物決定,并告知陳某某享有陳述及申辯、申請舉行聽證的權利,于當天向陳某某留置送達。其后,洋浦管委會相繼作出《限期拆除決定書》《履行行政決定催告書》《強制執行決定書》《強制拆除公告》《限期搬離通知書》并于2019年1月31日組織拆除陳某某的豬舍。陳某某不服《強制執行決定書》,遂成本訴。

裁判結果

海南省第二中級人民法院一審認為,陳某某在村里建豬舍未辦理相關手續,亦未取得鄉村建設規劃許可證,洋浦管委會將該豬舍認定為違法構筑物并無不當;陳某某未拆除違建豬舍,洋浦管委會根據《中華人民共和國行政強制法》第三十七條的規定作出251號強制執行決定書,認定事實清楚,適用法律正確,程序合法,并判決駁回陳某某的訴訟請求。
海南省高級人民法院二審認為,根據《中華人民共和國土地管理法》第八十三條、《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條的規定,對非法占用土地上的建筑或設施的強制拆除由行政機關申請人民法院執行,對鄉、村莊規劃區內違反規劃所建的建筑或設施由行政機關自行查處。本案中,涉案養殖設施用地為設施農業用地,陳某某未履行用地審批手續使用涉案養殖設施用地屬于非法占地行為,故對在該地上所建的涉案養殖設施的拆除,應根據《中華人民共和國土地管理法》第八十三條的規定,由洋浦管委會申請人民法院強制執行,而不能適用《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條的規定由洋浦管委會自行決定強制拆除。而且,洋浦管委會亦未提供證據證明涉案養殖設施用地屬于鄉、村莊規劃區范圍內的建設用地,即不存在可以適用《中華人民共和國城鄉規劃法》進行查處的情形。綜上,洋浦管委會適用《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條作出251號強制執行決定書,適用法律和處理結果均為錯誤,依法應予撤銷,但由于涉案養殖設施已被強制拆除,該決定書實質上已無可撤銷的內容,故依法應確認為違法。遂據此判決撤銷一審判決,確認洋浦管委會作出《強制執行決定書》的行政行為違法。

典型意義

根據相關法律規定,鄉、村莊規劃區內的建筑物違反城鄉規劃法的,可由鄉、鎮人民政府依法強制拆除,規劃區外的建筑物違反土地管理法規定的,應當由行政機關申請人民法院強制拆除。所以,在查處違法建筑的過程中,行政機關需要對違法建筑物的性質進行調查,而不能籠統地適用城鄉規劃法予以簡單處理。本案中,通過對違法建筑的性質認定,明確了查處不同類型非法建筑所應適用的法律依據,為行政機關依法行政提供了較好的借鑒意義。

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