云貴川赤水河保護“決定+條例”7月1日起同步施行
首個地方流域共同立法樣本既謀全局也謀一域

為筑牢長江上游生態屏障,云南、貴州、四川三省人大常委會會議同步審議通過關于加強赤水河流域共同保護的決定(以下簡稱決定)和三省赤水河流域保護條例(以下簡稱條例)。這是我國首個地方流域共同立法實踐,三省共同出臺“立法套餐”,實現從分河而治到共同治理,有關“決定+條例”將于2021年7月1日起同步施行。

記者從全國人大常委會辦公廳舉行的集體采訪中獲悉,此次三省攜手立法刷新地方共同立法實踐,是在全國人大常委會指導下的地方共同立法范本,既謀全局,也謀一域,為新發展階段下重塑人水關系、激活高質量發展源頭活水提供可借鑒經驗。

應運而生

作為長江流域唯一保持自然流態的一級支流,赤水河是長江上游眾多珍稀特有魚類的重要棲息地和繁殖場所,對構建長江上游重要生態安全屏障具有重大意義。近年,云貴川三省在長江流域率先建立第一個跨省生態補償機制,赤水河流域生態保護和環境治理取得積極成效。然而,由于各省行政區域內的流域功能定位、產業布局、保護方式和執法標準等存在差異,分河而治帶來的流域管理難題依然較為突出,需要以系統觀念和法治思維推進共同保護。

全國人大環境與資源保護委員會法案室主任歐琳介紹,在全國人大常委會指導推動下,四川、貴州、云南三省人大建立赤水河流域保護立法秘書長聯席會議制度,明確牽頭協作機制,成立共同立法工作專班,多次召開座談并開展實地調研,積極溝通協商,尋求最大立法共識。

共同努力之下,我國首個地方流域共同立法樣本應運而生。2021年5月27日至28日,云南、貴州、四川三省人大常委會會議分別審議并全票表決通過,并于5月30日發布公告,7月1日起同步實施“決定+條例”。

共同立法是貫徹落實長江保護法,依法加強赤水河流域生態環境保護修復的實際行動。共同立法細化銜接長江保護法有關規定,堅持系統觀念,突出水資源、水環境、水生態協同治理,山水林田湖草沙一體化保護和修復,切實維護流域生態系統原真性和完整性,保護赤水河流域獨特的自然、生態和人文環境,為依法加強赤水河流域綜合治理、系統治理、源頭治理提供法治保障。

歐琳進一步表示,共同立法是地方開展流域區域立法,深入推進生態文明法治建設的探索創新。共同立法解決了國家層面難以為每個流域專門立法的問題,推動地方治理協同合作,依法協調利益沖突,促進共同保護水環境,強化共同的法律責任,共同破解流域生態保護和區域經濟社會發展中的共性難題,為地方流域共同立法探索了新路徑,提供了新經驗。

攥指成拳

云貴川三省成立共同立法工作專班后,共同開展從源頭到入江口的立法調研,共同起草決定草案文本,并在全國人大環境與資源保護委員會、全國人大常委會法制工作委員會現場指導下,進一步修改完善共同決定草案,及時依法按程序提請各自省人大常委會會議審議。

在四川省人大常委會法制工作委員會副主任楊筠看來,三省人大常委會形成共同立法工作合力,繪就同心圓,赤水河保護共同立法方案為跨地區流域保護類地方立法帶來三個創新。

首先是地方立法形式的創新。栗戰書委員長對赤水河流域共同立法的指示,為人大立法工作指出新的方法路徑。共同決定“同一文本,同時審議,同時公布,同時實施”,實現區域立法從“聯動”到“共立”的躍升;其次是地方立法內容銜接的創新。共同決定對重大問題作出共同承諾,同時在各省條例中細化措施,既強化流域共治,又體現各自特色;既有剛性規定,又有合理措施。再次是地方立法工作機制的創新。三省人大常委會建立共同立法協調機制,裝好立法“導航儀”,排好立法“路線圖”,定好立法“時間表”,打好立法“組合拳”。在沖刺階段,及時成立三省共同決定起草專班,明確目標,形成共識,高效共為。

貴州省早在2011年就制定赤水河流域保護條例,這次云貴川三省又通過“決定+條例”的方式共同開展赤水河流域保護立法。貴州省人大常委會法制工作委員會副主任李勇介紹了三省共同決定的重點內容:明確三省“全面開展立法、行政執法、司法、普法、監督和規劃、防治等領域的協同配合,全面協同推進赤水河流域經濟社會綠色低碳循環發展,實現人與自然和諧共生”;按照環境保護法和長江保護法,以及全國人大常委會關于赤水河流域保護共同立法“要建立三省聯合防治協調機制,實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一責任、統一防治措施和完善生態補償機制,以明確三省的法律責任”的要求,三省對上述“五個統一”“兩個機制”分別做出共同承諾、分別承諾和有關約束制約規定;為落實好長江保護法關于生態修復和綠色發展的有關要求,三省就共同推進赤水河流域綠色發展和生態修復作出共同承諾。

既謀全局,也謀一域。李勇進一步表示,作為全國首次跨行政區域的流域生態保護省級地方立法,共同立法調整對象是赤水河全流域保護,從流域綜合治理、系統治理、依法治理的角度,聚焦上下游、左右岸、干支流之間產業布局、發展需求、環境準入、污水排放標準、環境監管執法等不一致帶來的難點焦點問題,著力于跨行政區域的協調配合、聯防聯控,以系統性思維和法治觀念完善三省協同保護機制,形成上下游聯動、干支流統籌、左右岸合力,推動省際間跨區域生態環境保護共同治理,構建赤水河流域共抓大保護新格局。

回顧云貴川三省共同立法保護赤水河流域過程,云南省人大常委會法制工作委員會主任馬春文感慨良多。在他看來,全國人大常委會的高位推動,是做好這次三省共同立法工作的關鍵。栗戰書委員長兩次作出重要批示,沈躍躍副委員長兩次主持召開相關會議,組織三省開展共同調研,聽取匯報,提出工作要求;全國人大環境與資源保護委員會、全國人大常委會法制工作委員會通過召開視頻會議和改稿會,對制定共同決定和條例給予具體指導,協調解決立法中的相關問題,統一思想,消除分歧,為實現赤水河流域法律保護由三省分立到三省共立,執法檢查由三省行動到三省聯動發揮了關鍵作用。

各具特色

云貴川三省在制定共同決定時,找準赤水河流域保護共性問題,就“五個統一”“兩個機制”等赤水河流域保護重大問題作出共同承諾、分別承諾,突出立法整體性;以共同決定的原則和規定為遵循,再通過各自的保護條例細化保護赤水河流域的防治措施、法律責任等內容,著力解決本省行政區域內如何保護、推動高質量發展的問題,突出立法針對性。

云貴川三省赤水河保護條例可謂各具特色、各有側重。

2010年以前,赤水河沿岸毀林開荒、無序取水、污水直排等現象十分突出,引起貴州省委的高度重視,下定決心要扭轉赤水河水質惡化的嚴峻形勢。2011年7月,貴州省人大常委會頒布出臺全國省級層面第一部針對流域保護而制定的地方性法規。此次新修訂后的貴州省赤水河流域保護條例持之以恒用最堅決的態度、最有力的措施、最嚴格的標準保障赤水河流域的生態安全,以高質量立法保護好赤水河一江清水。條例的修訂一以貫之秉持嚴于上位法的定位,建立健全最嚴格的生態環境保護制度。增加一系列禁止性規定,從嚴整治小水電工程、化工項目、網箱養殖、非法捕撈和非法采砂開礦等,鞏固赤水河流域生態保護成果,堅決筑牢長江上游重要生態屏障。

云南省赤水河流域保護條例共9章68條,條例設綠色發展專章,規范保護與發展的關系,對縣級以上人民政府應當調整、優化產業結構和布局,推進赤水河流域綠色發展,禁止在赤水河相關區域安排重污染企業和項目、進行小水電開發等作出明確規定等。條例體現法制統一理念,對上位法和國家相關文件嚴格禁止的行為、地方各級人民政府及其相關部門的職責等,在條例中都作出相應規范。對禁止違法利用、占用赤水河流域水域岸線,禁止在赤水河干流岸線一公里范圍內新建、擴建垃圾填埋場、化工園區和化工項目、尾礦庫等作出明確規定。

針對赤水河流域保護治理中存在的問題,2020年以來,云南省委、省政府實施小水電站拆除、垃圾處理、污水處理、硫磺礦渣整治、農村面源污染防治、退耕還林還竹還果、禁止非法捕撈、禁養禁建、綠色高質量發展等“九大攻堅行動”,2021年又推出全面禁漁、全流域“兩污”治理、面源污染防治、生態修復、綠色產業發展、美麗鄉村建設等“六大行動”,云南條例將省委、省政府上述赤水河保護治理措施提煉固化為法條;云南省赤水河流域內的昭通市鎮雄縣、威信縣剛剛脫貧,保護治理任務重,但財力嚴重不足,廣大干部群眾對生態保護補償的問題十分關注。在立法中及時回應,作出較為全面的規定;為加強赤水河流域特有的紅色文化資源保護傳承,云南還對扎西會議舊址、雞鳴三省大峽谷等的保護作出規定。

四川省赤水河流域保護條例共9章74條,細化明確赤水河流域保護基本制度。條例規定河湖長制、林長制、生態環境保護責任制、考核評價制度,制定和完善赤水河流域保護目標,將生態環境保護責任納入各級人民政府主要負責人自然資源資產離任審計范圍,加大生態環境保護和修復的財政投入;從嚴規定赤水河流域保護剛性約束。對水電開發、河道、岸線、漁業資源、采砂等作出禁止性規定,禁止在赤水河干流岸線一公里范圍內新建垃圾填埋場。強化水污染防治,在法律責任中提高企事業單位和其他生產經營者違法排放水污染物的處罰下限;條例全面完善赤水河流域保護修復措施,建立完善生態環境監測信息共享機制、風險報告和預警機制,提高水資源監控、預警和管理能力,定期向社會公布斷面水質監測評價結果和調查評估地下水資源狀況,嚴格保護公益林,提高森林草原防火管護能力,對廢棄土石渣、廢棄礦山、道路碼頭交通設施建設、畜禽養殖、農業面源污染等作出新的保護和治理要求;增加補充赤水河流域鄉村振興和紅色資源的要求。四川敘永、古藺和合江3縣從勝利脫貧攻堅邁向鄉村振興,同時也是紅色資源聚集區。四川條例增加流域保護與鄉村振興戰略、新型城鎮化戰略相結合,專章規定文化保護與傳承,將四渡赤水舊址等紅色文化資源與教育培訓、鄉村振興和旅游發展相結合。

作者:農民日報·中國農網記者 李秀萍

邻居寂寞人妻中文字幕